Přestože funkční období předsedy Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže Petra Rafaje má skončit až příští rok, vládní politici nelibě nesou jeho nejrůznější kauzy. Pravděpodobně se tak pokusí odstranit Rafaje ještě tento rok z čela mocného úřadu, který rozhoduje o miliardových obchodech a veřejných zakázkách. Kdo přijde po něm? V zákulisí se spekuluje už o několika jménech.
Podle právníka a někdejšího prvního místopředsedy úřadu Roberta Nerudy by nový předseda měl projít výběrovým řízením. Nevhodná je podle něj i současná koncentrace moci v rukou předsedy, rozhodovat by prý mohla širší rada úřadu. On sám se už na úřad vracet nechce. Vzpomíná, že když se o jeho možném předsednictví před deseti lety spekulovalo, politici mu říkali, že je moc nezávislý a moc toho o soutěžním právu ví. Teď by si přál výběr Rafajova nástupce už podle jiných kritérií.
V zákulisí české politiky se sbírá koalice krajů, vlády i prezidenta za konec současného předsedy ÚOHS Petra Rafaje, který si za sebou táhne už docela dost skandálů. Měl by jít?
Nebylo by ode mě profesionální na tuto otázku odpovídat nebo komentovat výkony současného vedení. Jako advokát zastupuji u Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže mnoho klientů a respektuji jeho vedení. Důležitější je bavit se o tom, jakým způsobem by měl být úřad veden do budoucna.
Tak do toho. Jaké předpoklady by měl mít Rafajův nástupce, aby úřadu prospěl?
Nejprve chci podtrhnout, že soutěžní úřad je nesmírně mocná a důležitá instituce. To, jestli a jak funguje, má velký dopad na ekonomiku a spotřebitele. Už to by mělo definovat nároky na jeho vedení. Střetává se zde státní správa s elitním byznysem.
Vedení úřadu by proto mělo být velkému byznysu rovnocenným protihráčem či partnerem. Úspěch soutěžní politiky je závislý mimo jiné na formální i neformální autoritě soutěžního úřadu v očích adresátů soutěžního práva. Zkušenosti z vlastního podnikání nebo manažerské funkce v soukromé sféře nejsou podmínkou, ale mohou být výhodou. Každopádně by bylo dobré, pokud vedení bude chápat, jaké problémy byznys řeší a že každý krok podnikatelů není motivován snahou porušovat soutěž. Důležitá je i otevřenost a chuť komunikovat. Věcně je soutěžní agenda neuvěřitelně složitá, kroky soutěžního úřadu nemusí být snadné vždy pochopit. Veřejnost nemusí chápat, proč zakazuje nízké ceny dominantního autobusového přepravce. Proto by měl úřad firmám, státu i veřejnosti pořád vysvětlovat své kroky, proč je činí a k čemu směřují. Jeho vedení by mělo mít taky manažerské schopnosti a zkušenosti.
Vy jste před deseti lety v pozici prvního místopředsedy antimonopolního úřadu byl jedním z horkých kandidátů na předsedu. Co se tehdy pokazilo? Příliš slabé politické krytí?
Když se Martin Pecina stal ministrem vnitra úřednické vlády, opravdu jsem asi dva měsíce úřad vedl a při diskusích o novém předsedovi mé jméno párkrát padlo. Povím vám jednu anekdotu: protože mi tehdy ta myšlenka byla blízká a osud soutěžního úřadu mi nebyl lhostejný, měl jsem několik jednání se zástupci tehdejšího establishmentu, kteří na výběr zřejmě měli vliv. Ti mi vysvětlili, že na funkci jsem příliš nezávislý a svému oboru příliš rozumím.
Zní to jako humor, ale zase když se vrátíme k panu Rafajovi…
Možná mi jen nechtěli říct, že jsem tehdy byl na pozici předsedy příliš mladý. Podstatné ale je, aby příští výběr nového předsedy probíhal podle jiných kritérií.
Tak k nim pojďme. Protikorupční organizace místo dosavadní dohody vlády a prezidenta navrhují výběrové řízení s kvalifikačními kritérii. Jste pro?
V zásadě ano. Je to veřejná a nesmírně důležitá funkce se zásadním dopadem do ekonomiky. Takže je namístě, aby kandidáti na předsedu představili svou vizi, svou profesní historii, případně i svůj tým. Přijde mi to jako přirozený požadavek u takto významné instituce, zvláště když předseda má dlouhý mandát a velkou nezávislost.
Český antimonopolní úřad má i poměrně silnou pozici předsedy, který v druhé instanci může zvrátit mnohamiliardové obchody. Kritici navrhují rozhodování širší radou úřadu, aby se moc nekoncentrovala do rukou jednoho člověka. Je to správná cesta?
V soutěžních kauzách jsem příznivcem jednoinstančního rozhodování ze strany kolektivního orgánu. Mohla by to být třeba rada úřadu, složená ze tří nebo pěti členů. Z mezinárodního pohledu je český model nyní opravdu už unikátní. U velkých případů je namístě rozhodování v širším orgánu, už jen z toho důvodu, že víc hlav víc ví a že se tím omezuje nebezpečí chybného posouzení. Takže z mého pohledu je krok ke kolektivnímu rozhodování správný.
Vedle rady však úřad musí mít svého představitele, předsedu, který jej bude řídit v běžných záležitostech, reprezentovat, určovat priority, zastupovat navenek, dělat soutěžní advokacii a podobně.
ÚOHS funguje bez problémů, s imagí je to horší
S kolektivním rozhodováním by pak možná odpadly i ty tajné potkávačky předsedů úřadu s byznysmeny a politiky, ať už to byl před lety šéf Agrofertu Andrej Babiš, či nyní zlínský hejtman Jiří Čunek.
Ono to setkávání s byznysem nějakou racionalitu má. Předseda úřadu rozhoduje v druhé instanci a měl by se seznámit s názory jednotlivých stran. Tady je samozřejmě problematická zvolená forma nebo místo. Ale souhlasím, že kolektivní orgán by účinně eliminoval nebezpečí možného ovlivnění jedné osoby.
Odmysleme si na chvíli barvitou postavu předsedy Rafaje. Vy jste úřad před deseti lety i chvíli z pozice prvního místopředsedy řídil. Celkově se od vašich dob jeho úroveň zhoršila, či zlepšila?
To nemohu hodnotit, protože vždy budu subjektivně hájit dobu, kdy jsem na úřadě působil. Je přirozené, že některé věci se dělají jinak. Snad se mi zdá, že obecně pokleslo povědomí o důležitosti soutěžního práva. Úřad možná tolik nekomunikuje, nevysvětluje tolik spotřebitelům a firmám, co činí a že je to v jejich zájmu. Úřad má zřejmě více rozhodnutí v oblasti kartelů, zjevně lépe funguje politika narovnání se s účastníky - výměnou za nižší pokutu uznají odpovědnost -, která se před deseti lety teprve zaváděla. Rozhodně si nemyslím, že ÚOHS je rozpadlá instituce. Každodenní kontakt na pracovní úrovni je zpravidla bezproblémový a profesionální, určitě takový vyšší standard tuzemské státní správy. Horší je právě ona image, kdy namísto pozitivní agendy se v médiích píše hlavně o kauzách spjatých s úřadem.
Jak je vůbec možné, že ÚOHS udělí rekordní pokutu 1,6 miliardy za stavební kartel, kterou pak soud shodí, a předseda úřadu k tomu jen řekne, že jako vražda zůstane vraždou, tak kartel kartelem?
To by se stávat nemělo, pokud úřad na základě rozsudku soudu řízení zastavil, tak by neměl své rozhodnutí relativizovat. Delikt se prostě nestal nebo nebyl prokázán. Tečka. Do větších podrobností jít nemohu, jednoho z účastníků jsme před úřadem i soudem zastupovali.
Také chci v této souvislosti říct, že bych úřadu nevyčítal, že chce šetřit kartely - to je přece jeho práce. A snad ani to, že přichází s novými koncepty a ty se třeba u soudu nepotvrdí. Za nešťastné ale považuji, když se snaží zarputile obhajovat a znovu posílat k soudnímu přezkumu své sankční rozhodnutí, které předtím soud jasně vyhodnotil jako fundamentálně špatné. To pak vede v některých případech k neuvěřitelné délce kauz, jedna se už táhne skoro 20 let a stále nemáme finální verdikt. Doporučoval bych větší odvahu zastavit kauzy, které se podle všeho nevyvíjejí pro úřad dobře.
Říkáte, že nacházet kartely je náplň práce úřadu. Ale dělá to dostatečně?
Když se podíváte na statistiky, tak většina sankčních rozhodnutí úřadu se týká právě kartelů. Nominálně tu ta aktivita je, i když se často týká menších hráčů. Myslím, že i díky tomu podnikatelé vědí, že kartel je špatně, riziková záležitost, které je třeba se vyhýbat. Jestli tu jsou nějaké velké kartely, které zůstávají neodhalené, to nedokážu říct.
Když jsem byl ještě na ÚOHS, kolegové z vyspělejších antimonopolních úřadů nám opakovali, že dobrý úřad se pozná ani ne tak podle množství odhalených kartelů, ale podle toho, zda je schopný se vypořádat s případy možného zneužití dominantního postavení, velkými fúzemi nebo případy spolupráce mezi konkurenty, která není kartelem a která přináší jak omezení soutěže, tak benefity pro spotřebitele. Může se jednat třeba o kvalitnější produkt, jeho větší dostupnost nebo rychlejší vývoj léku. Tato agenda má obrovský význam pro ekonomiku, přílišná restrikce může omezit inovační potenciál, přílišná benevolence umožnit monopolizaci trhu.
Spolupracuje podle vás úřad dostatečně s Evropskou komisí, která rozhoduje opravdu velké evropské fúze, jako například nyní ze strany PPF koupi Novy a dalších východoevropských televizních stanic? Neměl by se český úřad přece jen třeba o takto citlivou věc zajímat?
Ale on do toho může zasahovat, i když je taková kauza v gesci Evropské komise. Zjednodušeně řečeno: když se má tak velké spojení notifikovat Evropské komisi, národní soutěžní úřad dostane základní informace, přístup k některým dokumentům a může se k tomu v rámci řízení vyjádřit. Podle mých zkušeností spolupráce v rámci takzvané evropské soutěžní sítě je velmi dobře nastavena a názory lokálních soutěžních úřadů Evropská komise bere s velkou vážností. Vnitrostátní úřad má dokonce možnost požádat o předání celého nebo části případu do České republiky, pokud se domnívá, že má lepší podmínky pro posouzení spojení, které má dopad na tuzemský trh.
A třeba v tomto případě by Brno mělo chtít českou část prodeje převzít z Bruselu?
Nevím, tu kauzu detailně neznám a byla by to spekulace. Je podstatné si uvědomit, že oblast soutěžního práva je dlouhodobě nesmírně mezinárodně propojená a jednotlivé soutěžní úřady musí být schopny mezi sebou efektivně komunikovat. Ať už rozhodne Evropská komise nějakou fúzi týkající se českého trhu, či jindy německý Bundeskartellamt rozhoduje o zneužití dominance ze strany Facebooku, tak to skoro vždy ovlivní i český trh. Proto je dobré, pokud český antimonopolní úřad má na takové kauzy názor a efektivně ho komunikuje v Bruselu i jinde, když je k tomu prostor.
Zakázky jsou zakletá oblast, potřebují změnu
Nejčastěji se ve spojitosti s ÚOHS v posledních letech ale řeší veřejné zakázky. Může veřejnost mít k úřadu důvěru například po opakovaném komickém otáčení úřadu o 180 stupňů v případě silničního mýta?
Jako advokát klientům vždy říkám, že z jedné mediálně propírané kauzy nelze o úřadu nic usuzovat. V drtivé většině případů úřad rozhodne transparentně, byť třeba na konci je jiný výsledek, než si klient přál. Ale je pravda, že se to někdy těžko klientům vysvětluje, když vám ukazují v novinách, co je možné. Veřejným zakázkám se nyní věnuji podstatně méně, držím se stranou, v naší advokátní kanceláři na to máme větší odborníky, ale zdá se mi, že zakázky jsou v Česku zakletá oblast, která by vyžadovala systémovou změnu.
Ale jakou? Vždy když se udělá systémová změna, veřejné zakázky fungují ještě hůře než předtím.
Mně se nelíbí ta posedlost procedurou. Nyní jsou všichni aktéři, zadavatelé, dodavatelé a asi i úřad zaměřeni na formu, zda je tam správný papír a zda má papír správné razítko. Vytrácí se tak často podstata, kterou je umožnit státu či městům nakoupit věci, které potřebují, za férových podmínek a v dostatečné konkurenci. Teď jsem se setkal s kauzou, kdy všichni o postupu stěžovatele, který uzavření smlouvy blokuje, říkají, že je účelový a zakázka byla přidělena správně, ale nedá se nic dělat, protože je tam jedno formální pochybení, chyběl jeden papír nebo se zvolil odlišný procesní postup, i když se stejným výsledkem. Zakázka tím padla, byla navázána na dotace, takže se možná vůbec neuskuteční. Všichni říkají, že je to špatně, ale nedá se s tím nic dělat. To mě ničí.
Přál bych si, aby zadavatel, úředník i soudce měli prostor a dostatečnou odvahu při aplikaci zákona, aby řekli, že formální pochybení nijak neovlivnilo průběh jinak férové soutěže.
O čem svědčí, že během koronavirové pandemie nejrůznější patra státu prakticky neuměla vysoutěžit žádnou veřejnou zakázku jinak než v nouzovém stavu? Přitom mohla použít jiné zákonné cesty. Neměl tady ÚOHS fungovat jako průvodce správnou a rychlou soutěží potřebných věcí?
Úlohou úřadu není jen trestat, ale i kultivovat prostředí, ideálně vytvářet podmínky, kde všechny zakázky jsou zadávány správně a potřeba jeho zásahů je minimální. A tady se musím ÚOHS trochu zastat, protože na svých stránkách uveřejnil krátký návod, jak zadávat veřejné zakázky během pandemie, které instituty lze využít. Problém je, že se tato informace nedostala ke všem, ke kterým by měla, o čemž svědčí i váš dotaz.
O mě asi tak moc nejde. Horší bylo, že si to asi nepřečetli ani vládní politici, když umanutě trvali na nouzovém stavu, protože prý jinak nic nelze proti koronaviru nakoupit.
Proto je myslím tak důležitá komunikace. Asi by to bylo jiné, kdyby v médiích vystoupil zástupce úřadu a vysvětlil, jaké procedury je možné ve stavu nouze využít. Je to vlastně ideální příležitost ukázat, že ÚOHS není součástí problému, ale součástí řešení.
Můžete se podívat do zahraničí, kde od počátku krize soutěžní úřady vysvětlovaly, že sice i nadále není možné tolerovat kartely či zneužití dominance, ale jsou zde určité výjimky, například co se týče spolupráce firem.
ÚOHS začínal v roce 1991 jako bojovník proti monopolům, od té doby se na úřad nabalilo mnoho agendy. Není možné mu zase něco ubrat?
Dlouhodobě říkám, že spojení veřejných zakázek a soutěžního práva není šťastné. Obě oblasti se příliš nedoplňují, nejsou tam synergie. Navíc, agenda zakázek se relativně zvětšovala, veškerou mediální pozornost poutají zakázky. Přitom ale pro celkové fungování ekonomiky může být podstatnější činnost úřadu v oblasti ochrany konkurence než sledování lokálních zakázek.
Kam tedy vyexpedovat veřejné zakázky, aby antimonopol byl zase primárně antimonopolem?
Nemyslím si, že je to věc pro nějaké ministerstvo. Podobně jako na Slovensku by to měl mít na starosti nezávislý samostatný specializovaný úřad. To neznamená, že soutěžní úřad nemůže mít nějakou další agendu, v mnoha státech tomu tak je, ale je to vždy něco bližšího, než jsou veřejné zakázky.
Třeba?
Třeba ochrana spotřebitelů, tam jsou ty synergie větší.
Jsme posedlí procesními záležitostmi, právo musíme aplikovat s rozumem
Pojďme už od antimonopolního úřadu pryč. Nedávno jste s jinými významnými právníky založil platformu Rozumné právo. Proč? Máme tu nerozumné právo?
V době koronavirové krize jsme poslouchali hlasy a názory politiků, lékařů, epidemiologů, poměrně záhy se přidali ekonomové. Zdálo se nám, že by měl zaznít i hlas právníků a že se to z různých důvodů neděje nebo ne dostatečně hlasitě. Přitom řešení epidemie vyžadovalo přijetí řady bezprecedentních právních opatření, která byla do té doby nemyslitelná. A přestože tato opatření se bytostně týkala našich základních svobod, jako je svoboda pohybu, shromažďování, práva na vzdělání či podnikání, byla v určité fázi s jakousi nesnesitelnou lehkostí státem přijímána a veřejností akceptována. Demokratický právní řád jsou pravidla, na kterých naše společnost funguje, a to i během krize. Svobody jsou nejvyšší hodnotou, kterou jako občané máme, a měli bychom být obezřetní při jakémkoli jejich omezování, i když je důvodné. Takže jsme se rozhodli, že by bylo dobré nabízet i právní pohled, přispívat do veřejné debaty pohledem právních praktiků a akademiků.
Robert Neruda (43)
Brňák, běžec, jako správný fanoušek Komety má i v klopě saka emblém svého oblíbeného hokejového týmu.
Vystudoval práva v Brně, nultá léta strávil na Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, kde se vypracoval na uznávaného experta na soutěžní právo. Po odchodu předsedy úřadu Martina Peciny na post ministra vnitra byl pověřen jako první místopředseda na chvíli vedením celé instituce.
Přestože se o něm spekulovalo jako možném předsedovi, novým šéfem se stal báňský inženýr a poslanec ČSSD Petr Rafaj. Neruda odešel do advokacie. Dnes je partner a vedoucí týmu soutěžních právníků a ekonomů v advokátní kanceláři Havel & Partners.
S ekonomkou Danuší Nerudovou má dvě děti.
První fáze koronavirové krize je pryč. Budete pokračovat dál?
Záhy jsme se s kolegy shodli, že bychom rádi naše stanoviska nabízeli dlouhodobě, bez ohledu na to, jak dlouho tu krize bude. Tam, kde vidíme problém, na něj chceme upozornit, navrhnout řešení a otevřít diskusi. Takto jsme poukázali třeba na potřebu zjednodušit elektronická právní jednání, více využívat videokonference v soudních řízeních nebo lépe upravit možnost práce z domova. Všechno jsou to témata, která jsou důležitá v dobách klidných, ale pomohou nám také lépe zvládnout i případné jiné krize a omezení.
Zaujalo mě vaše odhodlání přinášet "odbornou oponenturu zákonů". To myslíte jistě jako legraci v zemi, kde důvodové zprávy zákonů jsou na dva řádky, dopady regulace na tři a to podstatné se stejně prolobbuje pozměňovacím návrhem v druhém čtení ve sněmovně…
To samozřejmě není dobře, naštěstí jsou i dobré zákony s řádnou důvodovkou. My voláme po regulaci, která bude přijímaná s rozmyslem. Často existují dobré zahraniční vzory, kterými se lze inspirovat, není třeba vymýšlet za každou cenu vlastní cesty. A taky si myslíme, že by měla být zrušena regulace, která podnikání vyloženě škodí. Třeba současný zákon o významné tržní síle je příkladem regulace, která nepřináší zamýšlený výsledek, naopak generuje obrovské množství nákladů na straně všech zúčastněných, tedy jak obchodních řetězců, tak i dodavatelů a koneckonců i na straně státu. Podle mého názoru by bylo nejlepší jej zrušit a co nejvěrněji zavést unijní směrnici o nekalých obchodních praktikách, kterou považuji za dobrý příklad regulace této komplikované oblasti obchodních vztahů.
Kde je nejasná regulace, tam může dobře zafungovat soud s nějakým precedentním rozhodnutím. Jak si z vašeho pohledu advokáta v tomto stojí české soudy?
Role českého soudnictví si velmi cením. Třeba Nejvyšší správní soud je instituce, která podle mého správně usměrňuje chod veřejné správy, srozumitelně vymezuje limity legitimního využití veřejné moci a nedotknutelné svobody jednotlivců. Může se stát, že jako advokát zastupující klienty před soudem mám jiný názor, ale když si rozsudek přečtu, dává mi smysl, rozumím argumentaci a mohu se jím řídit.
Podle mě ale klíčem k lepšímu právnímu prostředí nejsou nové nebo předělané zákony ani čekání na precedenty soudů. Základem je změnit aplikaci zákonů tak, abychom přestali být posedlí procesními záležitostmi, které jsou pouze nástrojem pro to, co je třeba prosadit. Je třeba, aby co nejvíce zúčastněných při aplikaci práva respektovalo jeho smysl, podstatu, záměr, aby jej aplikovali s rozumem.
Dost dlouho byla kvalita soudů dost tristní ve vaší doméně, tedy ve složitějších ekonomických věcech. Máte nyní ze své advokátní praxe dojem, že se to lepší?
Podle mě se v oblasti soutěžního práva kvalita soudů za posledních deset patnáct let obrovsky zlepšila. To neznamená, že se všechna rozhodnutí klientům líbí. Ale ten posun je zjevný, jakkoliv tu nemáme speciální soudní senáty pro soutěžní právo.
A měli bychom mít?
Na to jsou různé názory. Já si myslím, že ano. Tak si to vezměte. Je tu specializovaný soutěžní úřad. Je tady advokát, který se nevěnuje ničemu jinému než soutěžnímu právu. Ti se roky přou, často se používají ekonomické a jiné odborné posudky, kauzy jsou nesmírně věcně komplikované. Úřad nějak rozhodne a věc se dostane na stůl soudci, který se na tuto agendu nespecializuje a který se s ní potká třeba jednou za rok. Včera rozhodoval o stavebním řízení a pozítří bude posuzovat důvody pro neudělení azylu. Soutěžní kauzy jsou násobně rozsáhlejší, je potřeba jim věnovat více času. Specializace by soudům umožnila se této agendě pravidelně věnovat a mít na ni čas.
Respektuji ale, že na to jsou jiné názory, a uznávám, že i opačný přístup má své výhody - nehrozí, že by došlo k monopolizaci výkladu soutěžního práva ze strany jednoho specializovaného senátu. Ale znovu: i když speciální senáty nemáme, soudy se v této oblasti výrazně zvedly a kvalitně odůvodňují svá rozhodnutí.
Abych se na závěr nezapomněl zeptat: vy se na Úřad pro ochranu hospodářské soutěže zpět nechystáte?
Jako že bych se ucházel o pozici referenta? Nemyslím, že by nyní nabírali.
To jsem myslel trochu výš.
Beru to jako uzavřenou kapitolu. Jednou jsem byl prohlášen za příliš nezávislého odborníka, snad se na tom za těch deset let moc nezměnilo. Ale teď vážně: na dobrém fungování soutěžního úřadu mi záleží, a proto bych si přál, aby byl vždy řízen někým, kdo tuto důležitou instituci a soutěžní politiku vezme za své poslání a bude je posouvat vpřed. Já se zatím budu snažit soutěžní právo propagovat a kultivovat ze své pozice, svou prací, přednáškami pro studenty, psaním článků nebo odbornou diskusí s úřadem.
