„Právní řád je v permanentním pohybu, je nekvalitní, provází ho neustálé změny a vyložit smysl a účel právních norem je v těchto tekutých píscích skoro nemožné," říká předseda Nejvyššího správního soudu Josef Baxa v rozhovoru pro Aktuálně.cz, jehož první část přinášíme.
Podle jedné z nejrespektovanějších osobností českého práva však přes všechny problémy i jednotlivé výstřelky justice jako systém neselhala, a paradoxně právě proto možná začala zase trochu vadit: „Politici zjistili, že soudy skutečně soudí a že je také někdo odsouzen, a najednou jako by si uvědomili, že to je teritorium, které není příslušnou vládnoucí většinou úplně opanováno. A začaly pokusy - spíš skryté než zjevné - dostat justici pod kontrolu."
Aktuálně.cz: Před týdnem jsme si opět připomněli výročí listopadové revoluce, možná v nejzjitřenější atmosféře od roku 1989. Jak daleko jsme se podle vás za těch 23 let dostali v budování právního státu, spravedlivé společnosti, kde zákony platí pro všechny?
Josef Baxa: Jistě ne tak daleko, jak bychom si přáli. Je taky otázka, jestli lze celou tu dobu mluvit o budování státu. Nezačali jsme na zelené louce, nějaký stát už jsme tu měli. Spíš si myslím, že bylo nejprve třeba ho vyčistit, vypláchnout, smýt různé nánosy - nejenom ve státu, ale v každém z nás. A mám obavu, že ty nánosy se jednak ještě nevymyly, jednak že v mezidobí přišly další. A logicky, když jsme museli tohle všechno absolvovat, na cílevědomé budování příliš času nezbylo.
Asi jsme si tenkrát nepředstavovali, kam dnes dojdeme. Samozřejmě se všechno nedá popisovat jen černě, jsou tu věci, které jsou nesmírným pokrokem ve srovnání se stavem před dvaceti lety, ale stejně mám osobně pocit promarněných příležitostí. Málo platné, tahle země měla a má na mnohem víc, než zatím předvedla.
Platí to i o její justici?
Platí, stejně jako o dalších složkách systému, a stejně jako ony si i justice po listopadu 1989 prošla dost složitým obdobím. Také ji postihla masivní kritika za rozhodovací činnost před rokem 1989, protože v očích lidí patřila k represivnímu systému, a jistě si tenhle pohled aspoň dílem zasloužila.
V prvních letech po změně režimu justici opustila řada soudců. Částečně proto, že v ní opravdu neměli co dělat, a není žádná škoda, že už tam nejsou. A taky proto, že přišel boom jiných právnických povolání, takže z některých soudců se stali advokáti, notáři a podobně. Což vedlo k tomu, že v polovině devadesátých let se mnohé soudy skoro vyprázdnily, zpomalily svou činnost a některé z nich přestaly prakticky fungovat.
Následky v podobě hromad případů čekajících na rozhodnutí mnoho let, nemluvě o kvalitě, byly tragické. Zájem o práci v justici v té době nejevili jen ti nejlepší právníci. Přesto byli přijati, prostě proto, že nebyl nikdo jiný. A zůstali zde dodnes. Ale nejde jen o stav justice, problém se přenesl dál.
V čem konkrétně?
Přišlo to v období zásadní ekonomické transformace. Už nemá moc smysl znovu připomínat výrok o tom, jak ekonomové utíkali před právníky. Chviličku to vypadalo jako bonmot, ale skutečná tragédie té věci naplno vyplula až po letech. Protože rezignovat při tak obrovské společenské změně na pevná pravidla, to by bylo možné jen ve společnosti složené ze samých andělů. A tou jsme zcela jistě nebyli.
Pokušení nějak zneužít situaci při obrovských přesunech majetku spojených s privatizací a s restitucemi tu byla veliká. Navíc bylo jasné, že start ekonomické transformace, svobodného trhu, zakládání firem bez zkušeností, kontinuity, bez potřebné podnikatelské etiky vygeneruje spoustu sporů. A měly tu být pevné instituce, které by ty spory dokázaly v reálném čase řešit. Jenže tu nebyly.
Proč?
Protože to tehdy nikoho netrápilo. Například nové obchodní soudnictví vzniklo nějakou podivnou transformací bývalé hospodářské arbitráže, která se soudy neměla absolutně nic společného... Až na konci 90. let, kdy už si toho lidé všimli a začali si na to stěžovat, se poprvé objevila nějaká znatelná reakce politiků v podobě výroků, jaké slýcháme i dnes, s léty už bohužel trochu zprofanovaných: o nutnosti nastavit pravidla, o vymahatelnosti práva a podobně.
JUDr. Josef Baxa (*1959)
Soudce, od roku 2003 první předseda Nejvyššího správního soudu. Vystudoval Právnickou fakultu UK v Praze a od roku 1984 pracoval jako trestní soudce u okresního a později Krajského soudu v Plzni, na jaře 1990 se stal jeho místopředsedou. Podílel se na založení Právnické fakulty ZČU v Plzni, kde dodnes přednáší trestní právo. V letech 1998 až 2002 byl prvním náměstkem ministra spravedlnosti (za ministrů Motejla, Bureše a Rychetského). Účastnil se příprav a prosazení velké novely trestního řádu i tvorby nového institucionálního a procesního rámce správního soudnictví. V roce 2009 se stal Právníkem roku v oboru správní právo. Letos počátkem listopadu Jednota českých právníků ocenila jeho zásluhy svým nejvyšším vyznamenáním - medailí Antonína Randy.Svou roli jistě sehrál i blížící se vstup do Evropské unie. Evropské instituce, které hodnotily připravenost republiky ke vstupu, viděly, že justice nefunguje, kritizovaly to, a i proto na ni byla zaměřena větší pozornost a situace se začala trošku měnit. Ale ta pozornost byla zaměřena na příznaky, nikoli na příčiny, proč justice nefungovala. Prostředí, v němž působila a působí, se zase příliš k lepšímu nezměnilo.
Přestože se do ní tolik investovalo?
Jistě, do justice se opravdu masivně investovalo - do počítačového vybavení, soudních budov, jednacích síní a podobně. I personální situace se zlepšila, jak se zlepšovaly platové podmínky. Ale celkově to prostředí, ve kterém soudy pracují - a to je zejména kvalita práva a jeho stabilizace -, zůstalo stejné, nebo se ještě zhoršilo. Právní řád je v permanentním pohybu, je nekvalitní, provází ho neustálé změny a vyložit smysl a účel právních norem je v těchto tekutých píscích skoro nemožné. A tento stav trvá prakticky dodneška.
Na obranu justice je potřeba říct, že přes to všechno v posledních letech, i přes všechno kritické, co o ní můžeme slyšet a číst, přes různé výstřelky a jednotlivá selhání - soudy soudí a jako systém justice nikdy neselhala. Čímž možná zase začala trochu vadit.
Podle čeho tak soudíte?
Politici zjistili, že soudy skutečně soudí a že je také někdo odsouzen, a najednou jako by si uvědomili, že to je teritorium, které není příslušnou vládnoucí většinou úplně opanováno. A začaly pokusy - spíš skryté než zjevné - dostat justici pod kontrolu.
Nikdo to nemá ve volebním programu a vždycky se to balí do frází o tom, že je třeba zajistit, aby justice fungovala a tak dále, ale skutečnou motivací, obávám se, je právě tohle - snaha ovládnout jedno z posledních teritorií, kam se politice ještě nepodařilo úplně proniknout. Svědčí o tom ostatně i velice prudké reakce na některé rozsudky, svědčí o tom různé snahy získat vliv na jmenování či odvolání soudních funkcionářů a podobně.
K vašim soudcovským zásadám patří nezadat si nikdy s politikou, chránit si svoji odbornost a nezávislý pohled a nerozhodovat podle hlasu ulice či médií... Jak těžké je dnes, ve světle toho, o čem jsme právě mluvili, držet tuhle pozici?
Tak těžké to zas není. Musíte vědět, proč děláte to, co děláte, co k tomu patří a co k tomu naopak nepatří. Na to nepotřebujete číst nějaké zákony. To v sobě buď máte, nebo ne. A pokud to máte, pak zcela přirozeně víte, že určité věci nesmíte dělat, že se nesmíte s určitými lidmi příliš bavit, že nesmíte reagovat na určitá pozvání, že musíte zůstat hluchý k určitým vzkazům nebo signálům. A neplatí to jen pro předsedu Nejvyššího správního soudu, ale pro úplně každého soudce kdekoliv na okrese, protože nepochybně i tam jsou lidé, kteří se snaží proniknout k soudci, k soudu, aby ovlivnili výsledek nějakého procesu ve svůj prospěch.
Samozřejmě, nikdo to nedělá tak, že by zatelefonoval, něco nabízel nebo vyhrožoval. Dělá se to nenápadně: Najednou si na vás „vzpomenou" bývalí spolužáci nebo vám přes různé známé známých přijdou různé prosby nebo vás někam pozvou, nic nechtějí, jen říkají, víte, dohlédněte na to, aby všechno běželo správně - akorát hned dodají, jak je podle nich to „správně"...
Bohužel, někdy tohle soudci nerozpoznají a myslí si, že jsou někam osloveni či pozváni jako významné celebrity. Jenže tak to vždy není. A proto je třeba taková pozvání odmítat.
Jistě, nezískáte tím příliš velkou popularitu, mezi známými vypadáte divně, buď jako neschopný, nebo neochotný nějakou maličkost zařídit. Lidé často nedokážou rozlišit, že to není totéž, jako kdyby se domáhali něčeho u vedoucího autoservisu. Poraďte nám, pane soudce, říkají, třeba to nemyslí ani nijak špatně. Za nutný odstup platíte větší osamělostí, ale nedá se nic dělat. Soudce tu není od toho, aby byl populární, a je to dobrá cena za udržení nezávislosti a nestrannosti. Bez nich je na svém místě zbytečný.
Tohle riziko - že hned neprohlédnou - se pravděpodobně s věkem a zkušenostmi snižuje. Před pár dny si prezident při jmenování nových soudců nikoli poprvé posteskl, že mu připadají příliš mladí. Rozumíte jeho pochybnostem, není v tom velký kus pravdy?
Věk určitě hraje roli. Je spíše pravidlem než výjimkou, že s věkem přicházejí zkušenosti. Tím, že člověk je o něco starší, má také něco za sebou a je i čitelnější. Říkám to s velkým přesvědčením, protože sám jsem produktem toho, jak by to nemělo být. Že vystudujete právnickou fakultu, přejdete přes ulici do soudní budovy a z ní vyjdete až v penzi. A nikdy nepoznáte ten normální svět, nikdy neprokážete schopnost uživit se sám ve volné soutěži - a přitom dostanete obrovskou moc rozhodovat o druhých. Brát jim děti, ukládat jim povinnosti zaplatit vysoké částky, omezovat je na svobodě...
A nikdy nezažijete na vlastní kůži, jako člověk nebo i jako právník, jaké to je, když někdo rozhoduje o vás nebo proti vám či přinejmenším o vašem klientovi... Přitom tohle právo v akci je lepší než deset přečtených právnických knih. A ano, soudci se často stávají lidé bez těchto zkušeností, o nichž dohromady nic nevíte, ledaže dobře studovali, mluví nějakými jazyky, naučili se psát rozsudky a složili zkoušku. To je pak sakra těžké rozhodnutí někoho jmenovat nebo nejmenovat.
Přitom to nemá jiné řešení. Protože jmenovat soudce na zkoušku nebo na čas, to se zas dostanete do problému, co bude pak. Kdo bude rozhodovat a podle jakých kritérií, jestli ten soudce dostane „definitivu"? A nebude takový soudce rozhodovat spíš tak, aby si vysloužil jmenování, než podle svého svědomí? Skutečně to nemá alternativu a o to důležitější je ten výběr na začátku.
Mě jenom mrzí, že si pan prezident takhle občas posteskne, ale bohužel nic nenásleduje. Teď nemyslím od něj, ale od nikoho dalšího.
A co by mělo podle vás následovat?
Společnost ještě vůbec neřekla, jaké soudce chce mít - nějaká debata mimo právní sféru se vůbec nekoná. Když už, tak se jen přemýšlí o tom, kdo bude soudce vybírat a podle jakých procedur, ale zatím nebyl nikdo schopen definovat, jaké soudce společnost chce mít, přestože to je základ. Aby byla justice důvěryhodná a její rozhodnutí byla akceptována i stranami, jimž soud zrovna nevyhoví, ale i širší veřejností. Proto musí být přesvědčivá i v osobách soudců. A to se nedá žádným zákonem nařídit. Důvěru buď máte, nebo nemáte.
Možná spíš než se bavit o tom, jestli je pro jmenování soudce přijatelnější věková hranice dvacet sedm let nebo třicet, by bylo lepší tu hranici úplně zlikvidovat a jinak, přirozeně se dostat k tomu, že třeba desetiletá právní praxe, kde už bude člověk muset něco osvědčit a něco dokázat, by měla hrát roli.
A měli bychom usilovat o vytvoření takového systému, aby se na justici orientovali ne ti průměrní a podprůměrní advokáti, kteří to chtějí u soudu doklepat do penze, ale naopak ti skvělí právníci, pro které není důležité, kolik vydělají peněz, ale pro které je metou působit na tom právnickém nebi, stát se soudcem, protože je to společensky velice prospěšná a užitečná funkce, která se nedá ničím jiným vyvážit.
Muselo by to být pochopitelně doprovázeno i změnou procesních pravidel, aby bylo jasné, že role soudce je trochu jiná než dnes, kdy je zahlcen spoustou úřednické práce, kterou by asi dělat neměl. A také by mělo být věcí a zájmem celé právnické komunity, i advokátů a notářů, aby soudcovský talár nosili ti nejlepší právníci. Aby i advokáti a notáři se nějak spolupodíleli na tom výběru...
A proč to tak není už dneska?
Justice se velice žárlivě staví k možnosti, že by budoucí soudce vybíral někdo jiný než ona sama. A já tenhle postoj velice kritizuju. Protože když budete vybírat své kolegy, co reálně hrozí? Hrozí, že budete vybírat sobě podobné - možná o něco hloupější, aby vás nepřerostli… Justice prostě nemůže generovat sama sebe. I podle ústavy jmenuje soudce prezident. Justice se nemůže k věci stavět tak, že jen soudci vědí, koho přijmout mezi sebe. Ale takhle je to bohužel zakořeněno a většina soudců by na to přísahala.
Jak by tedy podle vás mělo vypadat rozhodování o tom, kdo se soudcem stane?
Jde o to, aby ten proces byl co nejtransparentnější. Já jsem se to nedávno pokusil vyložit v jakémsi memorandu o výběru soudce, které jsem uveřejnil na našich internetových stránkách. Je to trochu idealistický text, v němž jsem se pokusil i popsat, jaký by soudce měl být.
Nechci to tu opakovat, koho to zajímá, může si to přečíst. Ale důležité podle mě je, aby kandidát, kterého třeba já jako předseda soudu vyhledám, prošel veřejným slyšením. Jednak uvnitř soudu, ale jeho charakteristika a můj záměr navrhnout ho ke jmenování by měly být zveřejněny i na internetu, aby mohla proběhnout odborná debata. Aby budoucí soudce už v průběhu tohoto procesu získával potřebnou legitimitu.
Aby byl nejen zevnitř, ale i zvnějšku přijatelný, aby i veřejnost si mohla říct: aha, k soudu je kandidován tento člověk, můžeme mu věřit? Co o něm víme? A na základě téhle debaty se pak rozhodnu já jako předseda soudu, ministr spravedlnosti, prezident republiky, jestli ten nominační proces bude dokončen. Osobně jsem přesvědčen, že je to mnohem lepší než cizelování nějakých kabinetních pravidel a vymýšlení testů a psychologických posudků.
A jaké máte na tenhle návrh ohlasy?
Nebylo to přijato úplně s nadšením, vzhledem k těm tradičně konzervativním postojům v justici. Ale první dvě slyšení kandidátů před soudem, včetně zveřejnění jejich charakteristik, nedávno proběhla. Měl jsem z toho dobré pocity a myslím, že jsem nebyl sám.
Z ankety Lidových novin v červenci vyplynulo, že jste odborníky považován za jednoho z deseti nejvlivnějších českých právníků. Nešlo o vliv mocenský, nýbrž myšlenkový. Znamená to tedy, že patříte k nejrespektovanějším osobnostem v oboru. Pociťujete větší míru odpovědnosti za stav věcí?
Myslím, že můj vliv je odvozován spíš od Nejvyššího správního soudu, v jehož čele už desátý rok stojím. Je-li člověk v takovémhle postavení, je vnímán, marná sláva, jako ikona té instituce. Podle něj je pak hodnocena justice, správní soudnictví, Nejvyšší správní soud. Není na tom nic špatného ani divného - tenhle model uplatňujeme všichni v nejrůznějších oblastech, nikdo nemá čas sledovat detaily a všechno zkoumat. Prostě se podíváme na hlavu, a buď jí uvěříme, nebo ne.
A proto také cítím mnohem větší odpovědnost. Někdy se mluví o tom, že by soudci měli být elitou společnosti. Já s tím souhlasím, ale dodávám: být elitou neznamená být elitářem a navštěvovat jen vybrané restaurace, prázdninové destinace, butiky a večírky. Být elitou především znamená převzít větší míru odpovědnosti za stav věcí veřejných než běžný občan. Takhle já tomu slovu rozumím.
A nese to s sebou, že někdy musím něco říci i o věcech, které se mě bezprostředně netýkají, a jindy to naopak udělat nesmím - právě proto, že moje názory a postoje mohou, ať už pozitivně nebo negativně, ovlivnit jednání a chování jiných lidí, nejen právníků či soudců.
Jistě, také bych mohl „jenom" řídit Nejvyšší správní soud a jinak být neviditelný, chodit po úřadě s olejničkou a promazávat soukolí, aby všechno hladce běželo. Ale v mém pojetí justice a výkon spravedlnosti jsou věci veřejné a soudci a představitelé soudů mají být slyšet a vidět.
Pochopitelně ne jako žvanivé celebrity, které se vyjadřují kdykoliv k čemukoliv, jakmile se rozsvítí kamera. Nýbrž uvážlivě, klidně a zásadně, a také bez ohledu na to, jestli to přinese nějakou popularitu. I to je totiž naše role.
Říká se, že „neznalost zákona neomlouvá". Ale má tahle zásada ještě dneska vůbec platit, když se v zákonech s obtížemi orientují i sami právníci po letech studií? Sám jste o českém právním prostředí mluvil jako o tekutých píscích. Laici mluví rovnou o džungli zákonů, ale obsah je týž…
Mockrát jsem se zamýšlel nad tím, jestli už to není cynismus, říkat „neznalost zákona neomlouvá". Jistě už se nevrátíme do doby, kdy se pravidla tesala do kamene a možná i kvůli tomu byla stručná a jasná, ale stav práva je horší, než by být mohl. Navíc stát ani není schopen to právo zpřístupnit, abyste si jako běžný občan našel nějaký zákon ve znění, které potřebujete. Protože ani Sbírka zákonů není zdarma veřejně dostupná tak, aby její elektronická verze byla autentická, natož nejrůznější další, například technické normy. Cesta ven z toho bude dlouhá.
Ale jak takový stav mohl vůbec nastat?
Většinu práva tvoří exekutiva, ministerstva. Tam vznikají návrhy zákonů, z nichž se na úřadu vlády sestaví legislativní plán a ten se pak nějak „plní". Z hlediska politického je každý návrh zákona brán jako konkrétní doklad, že je ten či onen ministr mužem na svém místě, může se říct, podívejte se, jak on pilně pracuje, kolik zákonů předložil... A pak je zákon přijat, odfajfkuje se a pro politika úkol končí.
Ale pro nás všechny ostatní - nejen soudce, nýbrž celou společnost - ten příběh teprve začíná. Protože vedle všech těch už existujících jsme dostali do života další pravidlo, které nám něco přikazuje, něco zakazuje - a my se v tom už pořádně nedokážeme vyznat.
Veřejná moc by měla také zákon aplikovat, to znamená mimo jiné kontrolovat, jak se dodržuje a podobně. Ale ona už toho často není schopna a při tom nízkém výkonu státní správy, jehož jsme občas svědky, pak budou tatáž ministerstva iniciátory dalších změn: on má ten zákon tadyhle mezery, tady potřebuje technicky opravit - a to přináší další a další novely, jedno se nabaluje na druhé...
A jsme svědky toho, že zákony jsou stále podrobnější. Co to znamená? Zákonodárce nám tím říká: nevěříme těm, kteří zákony aplikují a interpretují, a proto jim ta pravidla musíme napsat co nejpodrobněji. Že budou takto napsaná pravidla lépe fungovat, to je pochopitelně velká iluze.
Proč?
Protože čím podrobnější pravidlo, tím více mezer v něm nasekáte. A čím víc pravidel vytváříme, tím víc je v nich mezer a tím větší prales to je. A to už nemluvím o tom, že každý nový zákon s sebou nutně přináší další náklady, i když o tom ministři mluví neradi.
Když máte firmu a přijde nějaká nová norma, tak pokud nejste právník, musíte si právníka najmout, aby vám řekl: tady vám vzniká ta a ta povinnost, musíte vytvořit ty a ty vnitřní předpisy, tohle musíte kontrolovat, jinak počítejte s takovouhle sankcí… Ta složitost a proměnlivost práva vede k tomu, že lidé už nejsou ani schopni se s těmi pravidly seznamovat, natož si je osvojit, a to ani ti, kteří opravdu chtějí.
Tohle všechno velice oslabuje důvěru v právo, jeho autoritu a právní vědomí. Nemluvě už o tom, jak devastující účinky má, když vidíte - někdy i v přímém přenosu - jak ti, kteří by měli být v dodržování práva vzorem, je bez skrupulí porušují, jak sankce vůči nim přicházejí pozdě nebo vůbec, vidíte vykrucování a prchání před odpovědností, vidíte tu selektivní spravedlnost… A bohužel to neplatí jen o jednotlivcích, ale někdy se takto chovají i instituce. A běžný občan si pak řekne: Když oni nemusí, proč bych já pravidla dodržovat měl?
Takhle řečeno to působí velmi bezvýchodně. Měli bychom říci, jak z toho ven. Jak může právo zase získat potřebný respekt?
Není žádné rychlé řešení. Já věřím spíš na to, že lepší poměry nám nikdo nedoveze, nikdo nám je nezařídí, že je to jen na nás. A že je to spíš otázka občanského uvědomění každého jednotlivce, a také občanské statečnosti - nenechávat věci být, nejenom v úrovni nějakého osobního právního sporu, ale zejména u věcí veřejných, tou nejnižší úrovní počínaje.
Protože to velké porušování pravidel, velké porušování zákonů začíná někde u těch odhozených odpadků na ulici, na které nikdo nereaguje. I organizovaný zločin začíná kapesními krádežemi. A nevšímat si tohohle, nereagovat na tahle „obyčejná" porušení pravidel znamená tolerovat jejich bujení do rozměrů, ze kterých jsou pak všichni perplex.
(Druhou část rozhovoru s Josefem Baxou čtěte ZDE)
